Una organización solicita un predio estatal para ofrecer terapias o promover el deporte, la cultura o la forestación. La iniciativa puede ser valiosa; sin embargo, antes de entregar gratuitamente un bien que pertenece a todos, el Estado debe preguntarse: ¿el beneficio colectivo del proyecto justifica el uso gratuito del predio?
La cesión en uso existe cuando la gratuidad permite alcanzar una finalidad de interés público. El numeral 161.1 del artículo 161 del Reglamento de la Ley N.° 29151 la define como un derecho excepcional y temporal que permite a un particular usar, sin contraprestación, un predio estatal de dominio privado para ejecutar un proyecto sin fines de lucro de desarrollo social, cultural, deportivo o de forestación que coadyuve a los fines estatales, pudiendo otorgarse hasta por diez años y renovarse.
Esta figura no favorece al particular por impulsar una buena iniciativa. Su fundamento es el beneficio colectivo, pues el Estado deja de percibir una contraprestación porque espera que el predio contribuya a una finalidad que también debe promover.
Por ello, no basta con que el solicitante sea una asociación formalmente constituida sin fines de lucro, la Administración debe examinar las actividades, los beneficiarios, el financiamiento y el aporte del proyecto a la finalidad invocada. Conforme a los artículos 100 y 163 del Reglamento, se requiere información sobre el predio, el área, el plazo, los objetivos, el cronograma, el presupuesto y la fuente de financiamiento. Estos datos permiten comprobar la coherencia entre el propósito anunciado, las acciones previstas y la gratuidad solicitada.
El rigor de esta evaluación se explica porque el predio solicitado forma parte del patrimonio estatal y, por tanto, su administración no responde a la misma lógica que la propiedad privada. Como sostiene Jiménez Murillo (2019), la propiedad estatal se encuentra intensamente reglamentada y vinculada al cumplimiento de fines públicos; a su vez, Vásquez Rebaza (2008) señala que estos bienes están sujetos a un régimen jurídico especial, distinto del aplicable a los bienes de los particulares.
En consecuencia, la Administración no puede otorgar gratuitamente su uso basándose únicamente en la buena intención del solicitante o en el valor aparente de su iniciativa. Debe justificar que la cesión responde efectivamente al interés general y que la decisión de no percibir temporalmente una contraprestación se compensa con el beneficio colectivo que generará el proyecto.
Ahora bien, la evaluación para la aprobación de la cesión en uso se complica cuando el proyecto combina actividades de interés colectivo con servicios remunerados. El cobro no lo convierte automáticamente en lucrativo ni lo hace incompatible con la cesión. Los ingresos pueden ser necesarios para pagar al personal, mantener la infraestructura, ampliar la atención y asegurar la continuidad del proyecto.
Lo decisivo es la función de esos ingresos. Si cubren los costos y se destinan a sostener o ampliar las actividades que justificaron la cesión, el cobro podría ser compatible con la gratuidad. Sin embargo, no basta con afirmar que todo será reinvertido, el solicitante debe explicar cómo fijará las tarifas, qué gastos cubrirá, qué prestaciones serán gratuitas, quiénes pagarán y cómo se verificará el destino de los recursos.
El problema aparece cuando las actividades económicas dejan de ser un apoyo y adquieren autonomía, es decir, atienden principalmente a usuarios de mercado, generan ingresos sin conexión clara con la finalidad invocada o benefician patrimonialmente a asociados, promotores o personas vinculadas. En esos casos, la gratuidad podría terminar subsidiando una explotación privada.
Esta distinción es crucial en los proyectos mixtos, que pueden ofrecer programas gratuitos a personas vulnerables y servicios comerciales al público general. El componente social no hace que todo el proyecto merezca el uso gratuito de un predio; tampoco la existencia de cobros justifica su rechazo. Debe establecerse cuál componente predomina y cómo se relacionan.
Aunque el Reglamento no prevé una metodología específica, el análisis puede ordenarse en tres preguntas: ¿la finalidad colectiva es concreta, verificable y predominante?; ¿las actividades remuneradas son necesarias o accesorias para sostenerla?; y ¿los ingresos permanecen vinculados al proyecto sin generar ventajas patrimoniales particulares? Para responderlas debe conocerse el peso de la actividad económica, el origen de la inversión y el destino de los recursos. Las buenas intenciones importan, pero no reemplazan una estructura técnica y financiera verificable.
Declarar improcedente una cesión en uso no significa que el proyecto sea ilícito o carezca de valor, puede significar que su diseño no justifica la gratuidad. Si la explotación económica predomina o no se acredita su subordinación a la finalidad colectiva, podrían ser más adecuados el usufructo o el arrendamiento, regulados en los artículos 165 y 173 del Reglamento. Ambos permiten aprovechar predios estatales mediante contraprestación, siempre que se cumpla el procedimiento aplicable.
En definitiva, la cesión en uso puede convertir un predio estatal en una oportunidad para la comunidad; por ese potencial, debe evaluarse con rigor y razonabilidad. No se trata de desconfiar de toda iniciativa privada ni de exigir proyectos sin ingresos, sino de comprobar que la gratuidad sirva a la finalidad que la justifica.
Referencias
Jiménez Murillo, R. (2019). El estudio de los bienes estatales con énfasis en el derecho administrativo nacional. Actualidad Jurídica, (312), 212–238.
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2021). Decreto Supremo N.° 008-2021-VIVIENDA, que aprueba el Reglamento de la Ley N.° 29151.
Vásquez Rebaza, W. (2008). Acerca del dominio público y el dominio privado del Estado: A propósito de sus definiciones en la nueva Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales y su Reglamento. Derecho & Sociedad, (30), 272–283.
Palabras clave: cesión en uso, predios estatales, gratuidad, interés público, proyectos sin fines de lucro, actividades remuneradas.
