La propiedad estatal cumple un fin instrumental, pues a través de ella se satisfacen las distintas necesidades colectivas. Esta es la gran diferencia con la propiedad privada, pues mientras los privados persiguen fines egoístas, el Estado persigue fines que buscan el bienestar de la mayoría. Esta sencilla diferencia justifica -por lo menos- dos cosas: a) que los activos inmobiliarios estatales se rigen por reglas especiales; y, b) que no se debe mirar a la propiedad estatal con el mismo criterio que a la propiedad privada.
A pesar de ser diferentes, la propiedad estatal sufre los mismos problemas que la propiedad privada, uno de ellos (y seguro de los más importantes) es el saneamiento físico-legal. Un predio no saneado es un capital muerto, tiene potencial, pero su situación formal actual impide aprovecharlo debidamente. Para ello, el saneamiento cumple un rol fundamental para convertir ese capital muerto en un verdadero activo inmobiliario.
Teniendo en cuenta este importante rol, y considerando la supremacía de la realidad frente al formalismo, el Estado dicta una serie de normas que facilitan el saneamiento de la propiedad en general y de la propiedad estatal en particular, pues se considera que el beneficio social agregado que brinda un bien saneado es superior a cualquier costo administrativo. Por ello, se crea un procedimiento especial de saneamiento que -en nuestro caso- está regulado por el TUO de la Ley 29151 y su Reglamento, y para el Sector Educación, con una norma especial, la Ley 31318 y su Reglamento.
El Sector Educación puede recurrir a cualquiera de los dos procedimientos especiales descritos, si recurre al Reglamento de la Ley 29151, entre los actos contemplados se tiene al siguiente:
Artículo 243.- Actos materia de saneamiento físico legal
Los actos materia de saneamiento físico legal son los descritos en el párrafo 22.1 del artículo 22 del TUO de la Ley, con las precisiones que se indican a continuación:
[…]
3. Aclaración de dominio: precisión de la denominación de la entidad propietaria del predio o inmueble en función a la naturaleza de su organización, cuando éste está inscrito a nombre de unidades orgánicas u órganos desconcentrados de una entidad, o en virtud a la fusión, extinción, absorción y demás cambios organizacionales que requiera una aclaración.
[…].
La aclaración de dominio busca precisar la denominación de la entidad propietaria y tiene sustento en la estructura organizacional de la entidad, es decir, si el bien se encuentra registrado a favor de una unidad orgánica u órgano desconcentrado no resulta exacto porque carecen de autonomía institucional, por ello, se habilita la posibilidad de aclarar esta inscripción para consignar como titular a la entidad de la que forman parte.
Entonces, el presupuesto de la aclaración de dominio es que quien figura como titular registral de un bien forme parte de una entidad que tenga autonomía institucional. Bajo esa premisa, ¿se cumple esto si el bien se encuentra registrado a favor de una Dirección Regional de Educación y se quiere la aclaración a favor del Ministerio de Educación?
Al respecto, nuestra Constitución Política (art. 43) señala que el Estado es uno e indivisible, pero que el gobierno es -entre otros- descentralizado y se organiza según el principio de separación de poderes. Estos poderes son 3, Ejecutivo, Legislativo y Judicial (art. 90 y ss. de la Constitución), estando dentro del Poder Ejecutivo, el Ministerio de Educación.
No obstante, el Poder Ejecutivo forma parte del Gobierno Central, el cual es un nivel de gobierno distinto del Gobierno Regional, pues estos últimos surgen bajo la lógica de la descentralización, cuyo objetivo es que el poder sea ejercido de manera democrática por cada unidad territorial que determina el ámbito de una región, asumiendo que se encuentran en mejor posición (por su cercanía geográfica) para atender las diversas necesidades de su región. Por tal razón, tienen autonomía política, económica y administrativa, de tal forma que son distintos al gobierno central y no se encuentran en una relación de dependencia orgánica.
En el sector educación, esto se aprecia con total claridad en el 76 de la Ley General de Educación, Ley 28044, que establece -en primer lugar- que las Direcciones Regionales de Educación son órganos especializados del Gobierno Regional y que solo tienen una relación “técnico-normativa” con el Ministerio de Educación, es decir, su dependencia administrativa es con el Gobierno Regional; empero, en aspectos normativos y de calidad educativa deben seguir los lineamientos del Ministerio de Educación.
En tal sentido, la aclaración de dominio regulada por el procedimiento especial de saneamiento de predios estatales (Reglamento de la Ley 29151) no es un mecanismo legítimo para que los bienes inscritos a favor de la Dirección Regional de Educación se inscriban a favor del Ministerio de Educación, pues no constituyen unidades orgánicas ni órganos desconcentrados del mismo.
